Changement climatique : carence et responsabilité de l’Etat pour préjudice écologique

Tandis que la faisabilité technique d’une économie décarbonée essentiellement fondée sur les énergies renouvelables se précise^[1], l’Etat vient d’être reconnu responsable d’un préjudice écologique lié au changement climatique par le juge administratif. En cause, la méconnaissance de l’objectif de réduction des émissions de gaz à effet de serre et l’aggravation du changement climatique.  

Nous vous proposons une analyse du jugement du Tribunal administratif de Paris du 3 février 2021^[2]et de la décision du Conseil d’Etat du 19 novembre 2020^[3].

Ces affaires sont inédites en France et annoncent l’arrivée du juge sur la scène climatique, sur fond d’une grande couverture médiatique.

Le juge a accepté de se donner un rôle de vérificateur et potentiellement d’accélérateur de la mise en œuvre effective de la politique climatique française par l’Etat.  

Le jugement du tribunal concerne des recours indemnitaires déposés par les associations Oxfam France, Notre Affaire à Tous, Fondation pour la Nature et l’Homme et Greenpeace France^[4]. Cette affaire, appelée « L’Affaire du Siècle », est née d’une campagne de justice climatique qui a été menée à la suite d’une pétition ayant regroupé plus de 2,3 millions de signataires.

La décision du Conseil d’Etat a quant à elle été délivrée dans le cadre d’un recours en excès de pouvoir déposé par la Commune de Grande-Synthe, au cours duquel sont aussi intervenues les associations ci-dessus^[5].

La méconnaissance de l’objectif de réduction des émissions de gaz à effet de serre

L’Etat français s’est donné l’objectif de valeur législative de diminuer les émissions de gaz à effet de serre pour l’année 2030 de - 40% par rapport aux niveaux relevés en 1990 et d'atteindre la neutralité carbone à l'horizon 2050^[6].

Cet objectif a été intégré dans le code de l’énergie par la loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte (LTECV)^[7]en 2015, l’année où s’est tenue la Conférence  de Paris (COP21) organisée dans le cadre de la Convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques. La COP21 a permis l’adoption de l’Accord sur de Paris le Climat^[8].

Dans le cadre de l’affaire Commune de Grande-Synthe, le Conseil d’Etat a estimé que cet objectif a pour objet d’assurer la mise en œuvre effective des principes posés par l’Accord de Paris pour ce qui concerne la France.

Cet objectif a été décliné dans le cadre de la Stratégie nationale Bas-Carbone (SNBC) en budgets carbone qui fixent des tranches d’émissions annuelles pour la période 2015-2018 puis pour des périodes de 5 ans.

A cet égard, le Conseil d’Etat a reconnu que l’Etat a substantiellement dépassé le premier budget carbone fixé pour la période 2015-2018^[9]et a réalisé une diminution insuffisante des émissions pour l’année 2019 eu égard aux exigences du deuxième budget carbone pour la période 2019-2023.^[10]

Le Conseil d’Etat a également estimé que le Gouvernement a reporté une partie des efforts de réduction après 2023 en revoyant à la baisse l’objectif de réduction des émissions pour cette période 2019-2023 par un décret du 21 avril 2020.

Dans ces circonstances, le Conseil d’Etat a donné 3 mois au Gouvernement pour justifier, dans le cadre d’un supplément d’instruction, que le refus de prendre des mesures supplémentaires est compatible avec le respect de la trajectoire qu’il s’est fixée dans le cadre des budgets carbone et de l’objectif de réduction de – 40 % fixé pour 2030.

Autrement dit, le Conseil d’Etat juge que l’objectif de réduction des émissions de gaz à effet de serre est contraignant et accepte de vérifier si les démarches du Gouvernement sont de nature permettre de l’atteindre.

Dans le cas inverse, le Conseil d’Etat pourrait annuler le refus d’agir de l’Etat et éventuellement lui ordonner de prendre toute mesure utile en vue d’infléchir la courbe des émissions de gaz à effet de serre pour atteindre l’objectif fixé. Une deuxième décision du Conseil d’Etat est donc attendue sur ce sujet.  

La responsabilité de l’Etat pour préjudice écologique lié au changement climatique

A la suite du Conseil d’Etat, le Tribunal administratif de Paris est allé plus loin en raison du type de recours administratif déposé dans le cadre de l’ « Affaire du Siècle », qui lui a donné l’occasion de statuer sur la responsabilité de l’Etat.

En effet, le Tribunal a considéré que l’État, en dépassant le premier budget carbone, n’a pas réalisé les actions nécessaires en vue de réduire les émissions de gaz à effet de serre. Pour le Tribunal, cette inaction constitue une carence fautive partielle.

La reconnaissance de cette carence fautive a conduit le Tribunal à engager la responsabilité de l’Etat français, non seulement pour le préjudice moral des associations requérantes, mais également pour préjudice écologique.

Le préjudice écologique a été intégré dans le code civil par la Loi Biodiversité de 2016^[11]. Il s’agit d’une « atteinte non négligeable aux éléments ou aux fonctions des écosystèmes ou aux bénéfices collectifs tirés par l'homme de l'environnement »^[12].

Pour constituer ce préjudice, le juge s’est fondé sur les rapports du Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat (GIEC)^[13]et sur les travaux de l’Observatoire national sur les effets du réchauffement climatique^[14]qui établissent les points suivants :

• en France, l’augmentation de la température moyenne s’élève pour la décennie 2000-2009 à 1,14°C par rapport à la période 1960-1990 ;
• le réchauffement climatique est dû principalement aux émissions de gaz à effet de serre d’origine anthropique et est d’ores-et-déjà responsable d’une modification de l’atmosphère et de ses fonctions écologiques, ce qui a notamment provoqué l’accélération de la fonte des glaces, l’élévation du niveau de la mer et l’augmentation des phénomènes climatiques extrêmes ;
• le réchauffement global atteindra 1,5°C entre 2030 et 2052 si les émissions de gaz à effet de serre continuent d’augmenter au rythme actuel et perdurera pendant plusieurs siècles, même si ces émissions diminuent, en raison de la persistance dans l’atmosphère des gaz à effet de serre ;
• un réchauffement de 2°C augmenterait gravement les différents phénomènes et leurs conséquences.

Dans ce contexte, le Tribunal a jugé que la méconnaissance du premier budget carbone a contribué à l’aggravation des émissions de gaz à effet de serre, causant ainsi un préjudice écologique en raison des conséquences du réchauffement climatique sur l’écosystème.

Côté réparation, le Tribunal a considéré la demande de réparation en nature recevable^[15]et rejette les demandes de réparations pécuniaires, le préjudice écologique n’étant réparable en argent qu’en cas d’impossibilité de le réparer en nature. Celle-ci peut servir à prévenir, pour l’avenir, l’aggravation du préjudice.

Côté injonction, le Tribunal a ordonné un supplément d’instruction en vue de déterminer avec précision les mesures qu’il pourra enjoindre à l’Etat afin que ce dernier répare en nature le préjudice écologique. Là encore, un deuxième jugement du Tribunal est attendu sur ce point.

Ce jugement place désormais le juge en situation d’ordonner à l’Etat de prendre des mesures effectives pour réparer l’aggravation des émissions de gaz à effet de serre en raison de sa carence fautive, ce qui constitue une avancée significative en matière de lutte contre le changement climatique.

L’accélération de l’agenda climatique du Gouvernement

Conscient du risque de condamnation, le Gouvernement avait dans le même temps organisé une Convention citoyenne pour le Climat. La Convention a été constituée en 2019 par le Conseil économique, social et environnemental (CESE) avec 150 citoyens tirés au sort et volontaires.

Le Gouvernement porte actuellement deux projets de loi qui reprennent de nombreuses propositions de la convention citoyenne^[16]: un projet de loi dénommé « Climat et Résilience »^[17]et un projet de loi constitutionnelle^[18].

Le projet de loi constitutionnelle vise à intégrer, à la suite d’un référendum suivant son adoption par le Parlement, la lutte contre le dérèglement climatique et la préservation de l’environnement dans le corps de la Constitution, en sus de la Charte constitutionnelle de l’Environnement^[19].

Le projet de loi Climat et Résilience, qui a été présenté le 10 février en Conseil des Ministres, propose quant à lui une soixantaine de mesures en vue de lutter contre le dérèglement climatique.

A ce stade, le CESE et le Conseil national de la Transition écologique (CNTE) ont émis deux avis critiques sur les mesures proposées et ont rappelé que la future loi Climat et Résilience devra permettre d’atteindre les objectifs climatiques fixés au niveau national, dans un esprit de justice sociale^[20].

Ces deux instances attendent notamment un champ d’application plus large et moins conditionné, des délais d’application réduits ainsi qu’une estimation précisée de l’impact climatique de ces mesures.  

Le Conseil d’Etat et le Haut Conseil pour le Climat ont également soulevé des insuffisances et noté des éléments à revoir dans leurs avis rendu au titre de leurs missions de conseil^[21].

Les députés ont jusqu’à début mars pour déposer leurs amendements au projet de loi Climat et Résilience, qui sera prochainement examiné par l’Assemblée nationale. Il s’agit donc d’une affaire à suivre.

Vous pouvez consulter les éléments évoqués aux adresses suivantes :

• la décision du Conseil d’Etat
• le projet de loi Climat et Résilience
• le rapport de l’IEA et de RTE